【作者简介】谢倩芸，中国社会科学院人口与劳动经济研究所副研究员，博士。
【基金项目】中国社会科学院创新工程项目“老龄化背景下的人口分布和中国经济长期均衡发展”阶段成果。
【摘要】人口老龄化背景下，中国老年人力资源总量很大并快速增长。中国老年人口的人力资本，包括教育型人力资本和健康型人力资本，均有所提升并将持续提高，老年人力资本在城乡间分布不均衡。不过，中国老年人力资源开发仍十分有限，尚存一些问题，城乡老年人力资源开发存在差异。为实施积极应对人口老龄化国家战略，建议加大宣传力度、加强顶层设计构建支持体系、提高和积累老年人力资本、加大老年人力资源的开发利用以及缩小老年人力资源开发的城乡差距，进一步积极开发老年人力资源，利用老年人力资本，实现人口高质量发展以支撑中国式现代化。
【关键词】 老年人力资源；老年人力资本；人力资源开发
老年人力资源一般是指年满60周岁，身体健康、有劳动能力且有劳动意愿的老年人口。随着中国人口老龄化程度不断加深，中国老年人力资源数量不断增加。2000年中国60岁及以上老年人口为12998万，占总人口的10.46％；2010年中国60岁及以上人口增长到17759万，占总人口的13.32％；2020年中国60岁及以上人口达到26402万，占总人口的18.70％。截至2021年末，中国60周岁及以上老年人口26736万人，占总人口的18.90％。与此同时，中国人口老龄化速度随时间增速明显加快，从2000-2010年，60岁及以上人口比重上升了2.86个百分点；从2010-2020年，60岁及以上人口比重上升了5.44个百分点。由此可见，在人口老龄化背景下，中国老年人力资源也进入快速发展阶段，老年人力资源总量已达较高水平，且将继续快速增加。国家卫健委指出，2035年左右，中国60岁及以上老年人口将突破4亿，在总人口中的占比将超过30％，2050年前后我国老年人口规模将达峰值。近年来，中国共产党和中国政府提出了一系列关于开发老年人力资源的倡议、政策和规划。2020年，中国共产党第十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二三五年远景目标的建议》提出“积极开发老龄人力资源，发展银发经济”。2021年，中共中央、国务院印发《中共中央国务院关于加强新时代老龄工作的意见》，提出“促进老年人社会参与，鼓励老年人继续发挥作用”。党的二十大报告指出：“实施积极应对人口老龄化国家战略，发展养老事业和养老产业”。2023年，二十届中央财经委员会第一次会议指出：“要实施积极应对人口老龄化国家战略，推进基本养老服务体系建设，大力发展银发经济”。老年人力资源开发是把积极老龄观、健康老龄化理念融入经济社会发展全过程、以人口高质量发展支撑中国式现代化的必然要求。开发老年人力资源，主要是指开发和利用老年人的人力资本，以改善人口老龄化背景下的劳动力有效供给。根据OECD人力资本的定义，老年人力资本是老年人“个人拥有的能够创造个人、社会和经济福祉的知识、技能、能力和素质”。积极开发老年人力资源，发挥老年人力资本的作用，将老年人力资本作为可利用的生产要素，在体力和脑力能够支撑的前提下，继续从事社会生产活动、社会公益活动、科研工作等既能够充分发挥老年人口的余热，丰富老年人口的生活，也能够为社会创造财富。因此，老年人力资源开发已经逐渐成为有效应对我国劳动力短缺以及人口老龄化的重要手段。面对新的人口发展形势，党中央提出人口高质量发展的新概念，要增强经济社会发展对人口老龄化的适应性，千方百计提高人力资源利用效率。在此背景下，从人力资本持续发展的角度对中国老年人力资源开发情况进行全面系统的研究对推动我国人口高质量发展、支撑中国式现代化有着重要的现实意义。为此，本文首先测量中国老年人口的人力资本现状及其变化情况，其次，分析中国老年人力资源开发的状况及其变化趋势，并讨论目前老年人力资源开发存在的一些问题，最后，在深入分析的基础上提出更精准的促进中国老年人力资源开发的政策建议。人力资本概念最早系统地由Schultz（1961）和Becker（1964）提出，Schultz（1961）指出“人力资本不仅仅包含劳动力规模，还包括劳动力所具备的知识、能力、技术等一系列属性”。随着人力资本概念的发展，从广泛意义上来讲，人力资本可以视为通过“自我”和“环境”之间的持续连接来界定知识、技能、能力和经验，是人们通过自身进行教育和培训投资所形成的、人身上的知识和能力。新时代高质量发展阶段，应着力提高人口教育素质、健康水平和文明素养等整体素质。人口教育素质可以通过人口的教育型人力资本来衡量。教育型人力资本是人力资本的重要组成部分，也是影响经济发展的重要因素。人口健康水平可以通过人口的健康型人力资本来衡量。健康型人力资本一直是人力资本的重要组成部分。因此，为了更好的分析中国老年人力资源的开发情况，本文对中国老年人口的教育型人力资本、健康型人力资本分别进行测量，通过分析讨论来反映中国老年人力资本及其变化情况。本部分运用中国第五次、第六次和第七次人口普查数据，测算2000-2020年中国60岁及以上老年人口教育型人力资本的水平、结构、存量的现状及其变化情况。基于产出度量人力资本的方法，本文用老年人口的平均受教育年限来测量其教育型人力资本水平。如图1所示，从2000-2020年，中国60岁及以上老年人口的平均受教育年限在不断增加，从2000年的4.03年增加到了2020年的7.10年，中国65岁及以上人口的平均受教育年限从2000年的3.42年增加到2020年的6.65年。其中，低龄（60～64岁）老年人口的平均受教育年限相对较高且增加较快，从200年的5.33年增加到2020年的8.24年。由此可见，从2000-2020年，中国老年人口的教育型人力资本水平不断上升，但绝对水平仍然较低，60岁及以上老年人口的平均受教育水平仅基本达到小学文化程度，不过60～64岁老年人口的平均受教育水平接近初中受教育程度。同时，从2000-2020年，城乡60岁及以上老年人口的平均受教育年限存在差异，城市老年人口的平均受教育年限明显高于农村老年人口（见图1）。不过城乡60岁及以上老年人口的平均受教育年限之间的差距呈现下降的趋势，由2000年的2.90年减少为2020年的2.80年。但是，65岁及以上人口平均受教育年限的城乡差距有所扩大，从2000年的2.60年扩大到2020年的2.75年。这表明我国老年人口城乡之间的教育型人力资本水平差距较大，意味着城乡老年人力资源开发存在差异性。本文用老年人口的受教育结构，即各受教育程度占60岁及以上老年人口的百分比来衡量其教育型人力资本的结构。如图2所示，从2000-2020年，中国60岁及以上老年人口的受教育结构得到了显著改善，未上过学的60岁及以上老年人口比例明显下降，从2000年的40.07下降到2020年的11.74％；小学及初中程度的60岁及以上老年人口不断增加，从2000年的46.28％上升到2020年的73.94％，特别是初中受教育程度的老年人口占比明显上升；大专及以上受教育程度的60岁及以上老年人口比例有所增加，从2000年的2.05％上升到2020年的3.98％受教育程度不断提高。其中，65岁及以上老年人口的受教育程度也不断提高，而60～64岁老年人口的受教育结构相对优于65岁及以上老年人口，这从相对很低的未上过学人口比例和相对较高的初中及以上受教育程度人口比例可以看出。同时，根据数据测算，乡村60岁及以上老年人口的受教育结构与城市60岁及以上老年人口之间仍存在差距，乡村未上过学的60岁及以上老年人口比例高于城市但差距有明显下降，不过，初中及以上、特别是高中、大专及以上受教育程度的60岁及以上老年人口比例在城乡之间的差距呈现扩大的趋势。本文用60岁及以上老年人口的教育型人力资本存量，即老年人口数量与老年人口平均受教育年限之积来反映中国老年人口教育型人力资本的整体情况。根据中国第五次、第六次和第七次人口普查数据测算，从2000-2020年，中国老年人口的教育型人力资本存量不断提升。其中，从2000-2020年，中国60岁及以上老年人口的教育型人力资本存量持续不断增加，从2000年的5.24年·亿人增加为2010年的10.45年·亿人，再增加到2020年的18.73年·亿人；65岁及以上老年人口的教育型人力资本也不断增加，从2000年的3.02年·亿人增加到2010年的6.43年·亿人，再到2020年的12.69年·亿人。分城乡来看，从2000-2020年，城市60岁及以上老年人口的教育型人力资本存量高于乡村60岁及以上老年人口的教育型人力资本存量，不过城市、乡村的60岁及以上老年人口的教育型人力资本存量均有增加，分别从2000年的1.80年·亿人、2.75年·亿人增加到2010年的3.69年·亿人、4.85年·亿人，再增加到2020年的7.80年·亿人、7.20年·亿人。通过以上分析可以看出，中国60岁及以上老年人口的教育型人力资本提高并呈现继续提高的趋势，特别是低龄（60～64岁）老年人口的教育型人力资本较高，这意味着老年人力资源有着充足的开发空间。60岁及以上老年人口的平均受教育年限不断增加，受教育结构持续优化，教育型人力资本存量不断提升。不过，乡村老年人口的教育型人力资本低于城市老年人口，城乡间存在明显差距。人力资本理论把每个人的健康状况都当作是一种资本的储备，即健康型人力资本，是人力资本的重要组成部分之一。老年人口的健康型人力资本直接影响着老年人能否进行人力资源开发，能否进行社会参与如就业、志愿服务、教育等活动。《2021年我国卫生健康事业发展统计公报》显示，中国居民人均预期寿命由2020年的77.93岁提高到2021年的78.2岁，而2000年时中国居民人口的平均寿命为71.40岁，2010年时为74.83岁。不断提高的人均预期寿命可以说明中国老年人口的健康水平在不断提高，也说明可能进行开发的老年人力资源在不断增加。本部分用60岁及以上老年人口的健康状况来衡量老年人口的健康型人力资本，通过测算分析从2010-2020年中国老年人口健康型人力资本及其变化情况。从2010-2020年，中国60岁及以上老年人口的健康状况不断提高，健康型人力资本得到了明显改善，如表1所示。从2010-2020年，身体健康和基本健康的60岁及以上老年人口占比显著提高，分别从2010年的43.82％、39.33％增加到2020年的54.64％、32.61％；同时，不健康、生活不能自理的60岁及以上老年人口占比有所下降，从2010年的2.95％下降到2020年的2.34％。这意味着有超过85％的身体健康状况良好（即身体健康和基本健康）的老年人口可能进行老年人力资源开发。分年龄段来看，60～64岁老年人口的健康状况明显优于65岁及以上老年人口，超过90％的60～64岁老年人口健康状况良好。具体而言，2010年，身体健康和基本健康的60～64岁老年人口比重分别为60.77％、32.35％，身体健康和基本健康的65岁及以上老年人口比重分别为35.46％、42.77％；2020年，身体健康和基本健康的60～64岁老年人口比重分别为70.29％、24.03％，身体健康和基本健康的65岁及以上老年人口比重分别为48.48％、35.99％。另外，根据测算，从2010-2020年，城市60岁及以上老年人口中身体健康的比例明显高于乡村，分别从2010年的49.95％、40.42％上升到2020年的62.98％、48.54％；60岁及以上老年人口中身体基本健康的比例由城市高于乡村变化为乡村高于城市，2010年城市、乡村身体基本健康的60岁及以上老年人口比重分别为39.41％、39.33％，2020年分别为28.66％、35.36％；同时，生活不能自理的60岁及以上老年 人 口 占 比 在 城 市、 乡 村 均 有 下 降， 分 别 从2010年 的2.35％、3.32％ 下降 到2020年 的2.07％、2.55％。由此可见，中国老年人口的健康型人力资本整体提升且呈现改善的趋势。特别是身体健康的老年人口比例显著增加，一定程度上保证了老年人口健康型人力资本的充足，为老年人力资源开发奠定了基础。不过，老年人口健康型人力资本也在城乡间分布不均衡。如前所述，中国老年人口教育型人力资本和健康型人力资本为老年人力资源开发提供了人力资本的基础和保障。老年人力资源开发指的是老年人口进行社会参与，包括老年人通过就业、志愿服务等活动继续发挥作用。老年人口就业作为老年人社会参与的一种重要形式，不仅有利于老年人通过继续发挥其技能、经验、文化等方面的优势来获得经济收入、成就感与幸福感，而且能够为社会创造物质财富。老年人参与志愿服务也是老年人口进行社会参与、继续发挥作用的重要形式。中国老年人参与志愿服务，特别是公益活动的比例较高，但缺乏正式的老年志愿组织和相关机构以及正式的参与形式，使得老年志愿者的权益难以保障，老年志愿活动也难以持续。另外，老年人通过参与家庭照顾、家庭教育等也是实现社会参与的途径。本文考察老年人口的就业活动这一主要的老年人社会参与形式，以反映中国老年人力资源开发的情况。本部分将分析从2010-2020年中国老年人力资源的开发利用率、开发层级、开发渠道、开发质量等方面的现状及其变化情况。老年人力资源的开发利用率指老年人口进行社会参与的比重，可以体现老年人力资源开发的程度与规模。本文用老年人口的劳动参与率及老年人口的就业率来衡量老年人力资源的开发利用率。如表2所示，从2010-2010年，中国60岁及以上老年人口的劳动参与率有所下降，从2000年的33.06％下降到2010年的30.48％；同时，60～64岁、65岁及以上老年人口的劳动参与率也有所下降，分别从2000年的50.05％、25.06％下降到2010年的49.52％、21.10％。从就业率来看，从2010-2020年，中国60岁及以上老年人口的就业率呈现出下降的趋势，从2000年的32.99％减少到2010年的30.25％，再减少到2020年的22.64％（见表2）。其中，65岁及以上老年人口的就业率水平较低且不断下降，2000年、2010年、2020年分别为25.00％、20.94％和17.99％；而60～64岁老年人口的就业率相对较高，不过也不断下降。进一步，根据测算，城市与乡村60岁及以上老年人力资源的开发利用率存在明显差异，从2010-2020年，乡村60岁及以上老年人口的劳动参与率、就业率均高于城市，不过也呈现下降的趋势。乡村老年人口的人力资源开发规模高于城市可能是因为很多乡村老年人由于生活需要仍继续从事农业生产或寻找其他收入渠道，于是其劳动生产率和就业率较高。由此可见，虽然目前中国老年人力资源数量庞大，老年人力资本存量巨大，但老年人力资源的开发利用率仍然较低，而且呈现不断减少的趋势，且城乡间老年人力资源开发的利用率存在差异。老年人力资源的开发层级是指进行社会参与的老年人口的受教育程度。本文用就业老年人口的受教育程度，即平均受教育年限和受教育结构来衡量老年人力资源的开发层级。根据测算，从2010-2020年，中国60岁及以上就业老年人口平均受教育年限较低但不断提高，受教育结构有所改善（见表3）。从平均受教育年限来看，60岁及以上就业老年人口的平均受教育年限从2000年的仅4.01年增加到2020年的6.95年，但绝对水平仍然较低。从受教育结构来看，60岁及以上就业老年人口中，未上过学的老年人口占比从2000年的34.94％减少到2020年的7.49％，下降非常明显；小学、初中受教育程度的老年人口占比最高且均有所上升，分别从2000年46.74％、8.04％增加到2020年的54.31％、30.21％；高中（2000年含中专）受教育程度的老年人口占比有所增加；不过大专及以上受教育程度的老年人口占比仍很少。其中，60～64岁就业老年人口的平均受教育年限高于65岁及以上就业老年人口，且受教育结构相对较优。另外，中国第七次人口普查数据显示，2020年，城市60岁及以上就业老年人口的平均受教育年限（8.20年）高于乡村60岁及以上就业老年人口（6.65年）；城市60岁及以上就业老年人口中未上过学（占比为4.35％）和小学受教育程度（占比为39.45％）的老年人比例低于乡村60岁及以上就业老年人口（未上过学、小学占比分别为8.37％、57.92％），但初中（占比为36.95％）、高中（占比为13.67％）和大专及以上（占比为5.39％）受教育程度老年人比例均高于乡村（初中、高中、大专及以上占比分别为28.14％、4.96％、0.24％）。上述数据表明中国老年人力资源的开发层级有所提升，但仍处于较低水平，平均受教育年限仍较低，未上过学和小学受教育程度的老年人口是就业老年人口的主体，中、高等受教育程度老年人口的人力资本开发程度较低。同时，就业老年人口的开发层级在城乡间存在差异，城市老年人力资源的开发层级稍高于乡村。老年人力资源的开发渠道是指老年人口进行社会参与的途径。本文在分析老年人口失去工作原因的基础上，用老年人口（再）就业的渠道，即寻找工作的方式来衡量老年人力资源的开发渠道。从60岁及以上老年人口失去工作的原因来看，从2011-2021年，城镇老年人口结束上一份工作的原因有所变化。2011年，中国60～64岁城镇失业人员中，57.0％是因为离退休、7.6％是因为单位原因、5.4％是因为个人原因、7.0％是因为承包土地被征用而失去工作；65岁及以上的城镇失业人员中，60.8％是因为离退休、1.0％是因为单位原因、10.4％是因为个人原因、13.3％是因为承包土地被征用而失去工作。2021年，中国60～64岁的城镇失业人员中，25.8％是因为退休、23.4％是因为上一份工作任务完成（包括打零工）、14.2％是因为照顾家庭、12.0％是因为健康或身体原因、6.9％是因为季节性歇业、3.9％是因为被解聘、3.5％是因为单位／个体经营户倒闭停产、3.5％是因为对上一份工作不满意、1.1％是因为承包土地被征用或流转而结束上一份工作；而65岁及以上城镇失业人员中，22.2％是因为退休、20.9％是因为上一份工作任务完成（包括打零工）、16.9％是因为健康或身体原因、13.8％是因为照顾家庭、5.9％是因为季节性歇业、5.2％是因为被解聘、3.2％是因为单位／个体经营户倒闭停产、3.0％是因为对上一份工作不满意、2.1％是因为承包土地被征用或流转而结束上一份工作。进一步，从60岁及以上老年人口（再）就业的渠道来看，从2011-2021年，城镇失业老年人口寻找工作的方式也有所改变但变化不大（见表4）。2011年，60～64岁城镇失业老年人口中，52.9％通过“委托亲戚朋友介绍”、7.2％通过“在职业介绍机构登记”、5％通过“浏览招聘广告”、3.3％通过“为自己经营做准备”、2.7％通过“参加招聘会”的方式寻找工作；65岁及以上城镇失业老年人口中，63.9％通过“委托亲戚朋友介绍”、7％通过“在职业介绍机构登记”、0.5％通过“参加招聘会”的方式寻找工作。2020年，60～64岁城镇失业老年人口寻找工作的主要方式仍是“委托亲戚朋友介绍”占比79.8％，其次是“直接联系雇主或单位”占比8.1％，通过“查询招聘网站或广告”“为自己经营做准备”“联系就业服务机构”“参加招聘会”“为找到工作参加培训、实习、招考”等方式寻找工作的占比较少，分别为4.9％、3.8％、1.5％、0.9％、0.3％；65岁及以上城镇失业老年人口中有82.1％的人通过“委托亲戚朋友介绍”的方式寻找工作，还有8.4％直接联系雇主或单位，而通过“查询招聘网站或广告”“联系就业服务机构”“参加招聘会”“为找到工作参加培训、实习、招考”等方式寻找工作的老年人口占比很少。2021年，60～64岁城镇失业老年人口寻找工作仍主要通过“委托亲戚朋友介绍”占比73.3％与2020年相比有所下降，其次是“直接联系雇主或单位”占比11.3％与2020年相比有所上升、“为自己经营做准备”占比 7.1％，通过“查询招聘网站或广告”“联系就业服务机构”“为找到工作参加培训、实习、招考”“参加招聘会”等方式寻找工作的占比依次分别为5.1％、1.4％、1.2％、0.5％，其中“查询招聘网站或广告”“为找到工作参加培训、实习、招考”的比例与2020年相比有所上升；65岁及以上城镇失业老年人口中80.0％通过“委托亲戚朋友介绍”寻找工作，8.2％“直接联系雇主或单位”，“为自己经营做准备”占比5.8％，通过“查询招聘网站或广告”“联系就业服务机构”“为找到工作参加培训、实习、招考”“参加招聘会”等方式寻找工作的占比很少。综上所述，从2011-2021年，中国60岁及以上城镇老年人口失去工作的首位原因是离退休，但因为退休失去工作的老年人口占比明显下降，其他家庭、个人、单位等原因日趋上升成为老年人口结束上一份工作的主要原因，老年人口失去工作的原因呈现多样化发展趋势。但是，中国60岁及以上老年人口的再就业渠道缺乏多样性，委托亲戚朋友介绍是城镇失业老年人口寻找工作的最主要方式且占比增加，依靠职业介绍和职业服务机构、查询招聘网站或广告、参加招聘会、为找到工作参加培训、实习、招考等正式途径寻找工作的老年人口占比仍较少。老年人力资源的开发质量是指老年人口进行社会参与的活动质量，在本文中以中国老年人口的就业质量来反映。本文用60岁及以上就业老年人口的行业和职业分布来衡量中国老年人口的就业质量。首先，从中国60岁及以上就业老年人口的行业分布来看，与2010年相比，2020年老年人口的就业行业分布有相同之处但也有所调整（见表5）。2020年，60岁及以上老年人口的就业行业中，仍以农、林、牧、渔业人员占比最多为66.14％，但较2010年的占比87.07％下降不少；建筑业人员、制造业人员、批发和零售业人员占比分别位列第2、3、4位，占比依次为7.03％、6.59％、6.28％，这3个行业就业老年人口的占比均比2010年时显著增加；而需要较高技术或专业含量的行业，如信息传输、软件和信息技术服务业、金融业、科学研究和技术服务业等行业中老年人口比例一直很低，2010年时占比依次为0.55％、0.05％、0.05％，2020年时占比也仅依次为0.07％、0.12％、0.28％。另外，根据中国第七次人口普查数据测算显示，60岁及以上就业老年人口的行业分布存在城乡差异。2020年，2020年，城市60岁及以上就业老年人口分布最多的5个行业为农、林、牧、渔业、批发和零售业、制造业、建筑业和居民服务、修理和其他服务业，也有城市就业老年人口分布在一些需要一定专业技能的行业，如水利、环境和公共设施管理业、教育等；而乡村60岁及以上就业老年人口绝大多数都是从事农、林、牧、渔业（占比为77.75％），即使从事其他行业，也是集中在建筑业或者制造业等技术含量较低的行业。其次，从中国60岁及以上就业老年人口的职业分布来看，从2010-2020年，从事农业相关职业的60岁及以上老年人口占比相对最高，这与老年人口就业行业分布是一致的；而从事技术含量相对较高职业（如专业技术人员、党的机关、国家机关、群众团体和社会组织、企事业单位负责人）的60岁及以上老年人口占比较低。2020年，60岁及以上就业老年人口中，从事农、林、牧、渔业生产及辅助人员的老年人口占比66.81％，较2010年时有所下降；从事社会生产服务和生活服务人员、生产制造及有关人员占比分别为16.29％、11.92％，较2010年时均有所上升；而专业技术人员、党的机关、国家机关、群众团体和社会组织、企事业单位负责人依然占比最低，仅分别为1.72％、0.61％。同时，城乡就业老年人口的职业分布也有明显不同。根据中国第七次人口普查数据测算，2020年，城市60岁及以上就业老年人口中，社会生产服务和生活服务人员占比最高为43.91％，其次是生产制造及有关人员、农、林、牧、渔业生产及辅助人员；而乡村60岁及以上就业老年人口中，占比最高的是农、林、牧、渔业生产及辅助人员为78.56％，其次是生产制造及有关人员、社会生产服务和生活服务人员；而城市、60岁及以上就业老年人口中乡村办事人员和有关人员、专业技术人员、单位负责人占比均最低。以上分析说明，中国老年人力资源开发仍很有限，在开发利用率、开发层级、开发渠道、开发质量等方面均存在一些问题，都还有明显的提升空间。第一，中国老年人力资源开发利用率较低且不断下降。60岁及以上老年人口的劳动参与率、就业率绝对水平较低且呈现下降的趋势。造成中国老年人力资源开发利用率低的一个原因可能是传统观念固化，对老年人力资源价值认识不足，认为老年人达到一定年龄后就应该退出社会活动，在家颐养天年。无论是社会，还是老年人自身对老年人力资源的价值都缺乏足够的认识，忽视了老年人进行社会参与既能创造社会价值又能实现自我价值。另外，目前我国老年人力资源开发相关法律法规欠缺也是造成老年人力资源开发利用率低的另一个可能原因。现有法律法规如《中华人民共和国劳动法》里还没有适合重点保障就业老年人口的条款，《中华人民共和国老年人权益保障法》对于老年人力资源开发方面未作明确规定。针对保护老年人口劳动权利等方面的法律法规的不健全，不仅减少了老年人选择重新进入工作岗位或者进行社会参与的可能性，而且减少了用人单位选择雇佣老年人口或者社会对老年人口进行人力资本利用的机会。第二，中国老年人力资源开发层级有所提升但仍处于较低水平。60岁及以上就业老年人口的受教育程度仍以未上过学和小学为主，中、高受教育程度者少。这意味着一部分有开发意愿的中、高受教育程度的老年人口的人力资本不能得到合理、有效开发，一定程度上造成了老年人力资源的浪费。而现有老年教育资源供给不足，导致一部分在年轻时由于当时的条件所限没有接受过良好教育的老年人，进入晚年后，仍然缺少接受老年教育的机会难以更新知识、技能层次，使得其无法跟上社会经济发展的节奏，再进入劳动力市场更是困难。第三，中国老年人力资源开发渠道缺少多样性。60岁及以上老年人口寻找工作主要依靠亲戚朋友介绍，极少使用职业介绍和职业服务机构、查询招聘网站或广告、参加招聘会、为找到工作参加培训、实习、招考等正式途径。面对老年人口失去工作或离开上一份工作的原因日益多样化，缺乏合适的再就业渠道，常规的就业招聘渠道一般不对老年人开放，再加上缺少专门针对老年人再就业的咨询机构和就业平台，在一定程度上会影响老年人口劳动力供给与劳动力市场需求的匹配，影响老年人力资源、特别是低龄老年人力资源的开发。第四，中国老年人力资源开发质量不高。60岁及以上就业老年人口主要分布于技术含量相对较低的行业（如农、林、牧、渔业、建筑业、制造业、批发和零售业等）和职业（如农、林、牧、渔业生产及辅助人员、社会生产服务和生活服务人员、生产制造及有关人员等），而较少分布于要求高技术含量的行业（如信息传输、软件和信息技术服务业、金融业、科学研究和技术服务业等）和职业（如专业技术人员、党的机关、国家机关、群众团体和社会组织、企事业单位负责人等）。这可能是因为老年人口的人力资本水平，特别是教育型人力资本水平和结构较低，缺乏高技术含量的行业和职业需要的人力资本，于是，只能选择需要体力较多、技术较少的行业和职业。同时，国家尚未建立对老年人力资源开发的系统支持体系，缺少对老年人力资源开发系统性地指导、培训、管理和服务，针对老年人口进行人力资源开发的具体项目较少，如何在实践中进行老年人力资本提升、促进老年人口就业等仍还在探索状态，也在一定程度上影响了老年人力资源的开发质量。第五，中国老年人力资源开发存在明显城乡差异。乡村老年人力资源的开发利用率高于城市，城市老年人力资源的开发层级稍高于乡村，城乡就业老年人口的行业、职业分布不同。这可能是因为乡村老年人力资源非常庞大，由于生活需要，很多乡村老年人仍有继续从事农业生产或寻找其他收入渠道的意愿，因而乡村老年人力资源开发利用率相对较高。但是，由于乡村老年教育型人力资本和健康型人力资本普遍偏低，农村经济发展一直处于薄弱环节，因此，现有岗位和乡村老年人口就业能力的不匹配造成了乡村老年人口主要选择农业及相关生产或者就业质量不高，导致乡村老年人力资源开发层级和质量相对较低。另外，城乡间老年教育资源分布不平衡，一定程度上会影响乡村老年人力资本的可持续性增长，进而导致城乡老年人力资源开发的差距继续扩大，影响到整体老年人力资源的开发。人口老龄化背景下，中国老年人力资源总量很大并将会继续快速增长。在国家倡导和鼓励，以及政府、市场、社会、个人等多元主体协同作用下，目前，中国在老年人力资源开发方面已采取了一些举措，以促进老年人参与到社会与经济的发展之中。例如，加强老年人就业服务，搭建2022年上线的由国务院中国老龄协会主办的“中国老年人才网”等老年人才信息服务平台，汇集老年就业信息，建设老年人才信息库，促进老年人就业；倡导并组织老年人参与各类社会服务活动，鼓励老年人通过多种方式进行社会参与，如自2003年起国务院全国老龄工作委员会启动“银龄行动”、2023年教育部等10部门联合印发《国家银龄教师行动计划》等，充分利用老年人才的人力资本；结合创新养老方案，促进老年人力资本开发，如1998年上海部分社区开始尝试“时间银行”互助养老，各地随后积极跟进探索，在通过经过20多年本土化实践的“时间银行”互助养老机制提供养老服务的同时，推动老年人的社区参与，开发利用社区低龄老年人力资源。另外，其他国家的老年人力资源开发经验实践一定程度上可以为中国老年人力资源开发提供启示和借鉴。例如，日本从开始进入人口老龄化社会，就采取树立积极老龄观，制定并出台健康、延迟退休、促进就业等政策指引老年人力资源开发方向，政府、企业、社会多方开展老年人力资源开发活动等举措积极进行老年人力资源开发；韩国是世界上老龄化速度最快的国家，为了应对人口老龄化，韩国政府通过不断制定和完善法律法规来保障老年人的正当就业权益，设立专门的老年人力资源开发机构以支持老年人力资源开发，以促进老年人的就业和再就业为重点，形成了一套较为完善的老年人力资源开发体系。但是，为了从更科学、更系统的角度探索适合中国国情的老年人力资源开发的实践举措，需要对中国老年人力资源及其开发情况进行全面深入的分析。为此，本文通过数据分析对中国老年人力资本和老年人力资源开发情况及变动趋势进行全面系统的研究，得出如下主要结论：第一，中国老年人口的人力资本有所提升并将持续提高。中国60岁及以上老年人口的教育型人力资本水平在不断提高，教育型人力资本结构持续优化，教育型人力资本存量不断提升；中国老年人口的健康型人力资本整体提升且呈现改善的趋势；不过，老年人口的教育型人力资本和健康型人力资本均存在城乡差异。第二，中国老年人力资源开发仍十分有限，尚存在开发利用率较低且不断下降、开发层级较低、开发渠道缺少多样性、开发质量不高等问题，影响了老年人力资源的开发和利用；而且，城乡间的老年人力人力资源开发差异明显。因此，结合本文分析及已有国家相关实践经验，为了实施积极应对人口老龄化国家战略，实现人口高质量发展以支撑中国式现代化，应积极开发老年人力资源，可以围绕加大宣传力度、加强顶层设计构建支持体系、提高老年人力资本、加大开发力度以及缩小城乡差距等几个方面来开展工作。具体建议如下：第一，加大对老年人力资源开发重要性的宣传，提高社会的关注和重视程度。结合“老有所养”，加强“老有所为”的宣传，消除固有观念对老年人就业、参加志愿服务等进行社会参与的负面认识，重构老年人力资源开发的价值观念。依托社区、用人单位等各类组织积极传达并引导全社会正确看待老年人力资源的优势和价值，营造适于老年人继续就业、进行社会参与的良好社会氛围。第二，加强顶层设计，构建老年人力资源开发相关法律、法规、政策支持体系。首先，制定和完善老年人力资源开发的相关法律法规和制度，从立法和制度层面保障老年人的劳动权利、劳动关系、社会保障等，确保老年人力资源的开发与利用。其次，将老年人力资源开发纳入国民经济和社会发展规划，推动老年人力资源开发的政策制定和执行。国家应对中国老年人力资源进行价值评估、统计管理和权益保障的顶层规划，地方各级政府结合实际制定各地老年人力资源开发的具体规划，出台鼓励、支持政策，积极促进老年人力资源开发。第三，持续推进老年人力资本的提升和积累，提高老年人力资源的综合素质。一是积极发展老年教育，提高老年人的教育型人力资本。扩大老年教育资源供给，增加老年大学、社区大学等学习机构的数量，依托互联网、人工智能等现代信息技术，开发在线学习平台，为老年人提供终身学习的机会，鼓励老年人继续接受教育。拓展老年人教育培训的内容，帮助老年人掌握新的知识、技能，提供有针对性的多样性的技能培训服务，提高老年人的就业能力，推动老年人力资源的高质量开发。二是优化卫生、医疗等资源均衡配置，提升老年人的健康型人力资本。提高医疗、卫生水平，进一步提高老年人的预期寿命，提高老年人的健康状况，为老年人力资源开发提供健康保证。促进城乡医疗卫生等服务的普惠共享，提高乡村老年人的身体健康和生活质量，保持乡村老年人健康型人力资本的持续提升。第四，加大老年人力资源的开发利用，探索多样化的老年人力资本开发途径。首先，进一步推进老年人口的（再）就业，提高老年人力资源的利用率。根据老年人的退休意愿，充分考虑老年人身体状况，结合老年人的年龄、学历、工作经验等特点，制定弹性退休制度，逐步延迟退休年龄，为充分开发低龄老年人力资源提供保障。同时，构建合适、有效的老年人就业渠道，及时有效地实现老年人与用人单位就业供需平衡和精准匹配，以减少老年人力资源的浪费。拓展老年人就业途径，在返聘、受聘、打零工等再就业途径基础上，提升老年人自主创业的意愿，鼓励老年人自主创业，在保障老年人劳动权益的基础上，推行灵活弹性就业机制，充分实现老年人的再就业。其次，鼓励老年人参与志愿服务、社会服务等其他类型的社会活动以实现老年人力资源开发。政府、社会、企业和各类机构、组织应协调配合，拓宽老年人参与社会服务和活动的渠道，完善老年人参与志愿服务、社会服务的相关制度和支持体系，帮助老年人通过社会参与发挥其人力资本。再次，基于老年人身心健康实际，为老年劳动者创新设置独特的工作岗位和社会活动，既能使老年人发挥余热，为社会和家庭作贡献，又能兼顾老年人身体，做到老年人力资源开发质量的提升。第五，缩小老年人力资源开发的城乡差距，特别是加大对乡村老年人力资源的高质量开发。关键是健全城乡教育、卫生、医疗等资源均衡配置机制，着力提升乡村老年人力资本，为乡村老年人力资源的开发打下坚实基础。推动农村传统价值观的转变，鼓励乡村老年人通过自己的劳动增加收入，一定程度上补充农村养老保险金的不足。加强对乡村老年人现代农业劳动、互联网等现代化技能、知识的指导和培训，搭建乡村就业平台，开发多样的乡村老年就业渠道，促进乡村老年人力资源的开发。
文章刊于《云南民族大学学报（哲学社会科学版）》2023年第6期。篇幅限制，注释从略。若需引用，请查阅原文。
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